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對郵政體制改革的若干對策建議！ |
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發(fā)布日期:2004-2-28 11:17:00 作者:本站記者 新聞來源: 新聞點擊: |
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對郵政體制改革的若干對策建議
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政企不分是現(xiàn)行郵政體制存在的最主要問題，因而推進政企分開是郵政體制改革的核心內(nèi)容。推進政企分開的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變郵政部門的職能，要將郵政部門經(jīng)營業(yè)務(wù)的職能分離出來，將其轉(zhuǎn)變成對整個郵政服務(wù)業(yè)進行公正監(jiān)管、公平執(zhí)法的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。將現(xiàn)行體制中的政府職能劃歸監(jiān)管機構(gòu)，并增加相應(yīng)的監(jiān)管職能。轉(zhuǎn)變職能后的郵政部門依法管理、公平對待郵政企業(yè)和非郵政企業(yè)。在政企分開的過程中，要對現(xiàn)有郵政企業(yè)進行公司化改造，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度；分拆普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，縮小專營業(yè)務(wù)范圍建立獨立公正的
郵政監(jiān)管機構(gòu)，加強對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督；明確普遍服務(wù)業(yè)務(wù)范圍，建立普遍服務(wù)補償機制；將《郵政法》修改與郵政體制改革銜接起來，等等，從而建立起符合社會主義市場經(jīng)濟和國際趨勢要求的，政企分開、郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)分開、郵政市場主體公平競爭、郵政監(jiān)督部門監(jiān)管有力的郵政管理新體制。
國務(wù)院發(fā)展研究中心
“中國郵政體制改革研究”課題組
一、郵政體制改革的目標和原則
根據(jù)十六大和“十五”規(guī)劃的有關(guān)精神和要求，郵政體制改革的目標和原則可設(shè)定如下：
郵政體制改革的長期目標可定為：建立起符合社會主義市場經(jīng)濟和國際趨勢要求的，政企分開、郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)分開、郵政市場主體公平競爭、郵政監(jiān)督部門監(jiān)管有力的郵政管理新體制。
“十五”期間或未來5年力爭在如下三個方面邁出實質(zhì)性步伐：一是按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟的要求，實現(xiàn)郵政部門政企、政資、政事職能分開，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；二是分離普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，縮小專營范圍，建立普遍服務(wù)補償機制；三是將國家郵政局改造成行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，形成獨立、公正、高效的郵政監(jiān)管體制。
近期（1—2年）改革的重點：一是籌建國家郵政監(jiān)管機構(gòu)和中國郵政控股集團；二是通過立法或暫行規(guī)定明確普遍服務(wù)和專營業(yè)務(wù)范圍；三是選擇部分代表性地區(qū)進行改革試點。
推進郵政體制改革必須遵循以下原則：
�。ㄒ唬﹫猿终蠓珠_、公平競爭的原則
郵政體制改革的主要對象是傳統(tǒng)的政企合一、政資合一、政事合一的郵政管理體制，改革的目的是為各類從事郵政服務(wù)業(yè)務(wù)的企業(yè)提供公平競爭的體制環(huán)境，促進郵政服務(wù)業(yè)務(wù)的發(fā)展。而要實現(xiàn)公平競爭，政企分開是首要前提。因此，郵政體制改革必須始終堅持政企分開、公平競爭的原則。
�。ǘ﹫猿衷谶m合國情基礎(chǔ)上與國際接軌的原則
全球化、國際化是當今世界經(jīng)濟社會發(fā)展的大趨勢，我國已加入ＷＴＯ，按照國際規(guī)則行事、與國際接軌是所有行業(yè)發(fā)展必須遵循的原則，郵政自然也不能例外。為了維護國家的國際信譽，郵政體制改革要遵循我國政府對入世的各種承諾。近年來，世界各國郵政都在朝政企分開、公司化、產(chǎn)權(quán)多元化、民營化、自由化、國際化方向改革，我國郵政體制改革也要適應(yīng)這一國際趨勢。
�。ㄈ﹫猿窒M者至上（尊重消費者選擇權(quán)）的原則
郵政屬于服務(wù)業(yè)范疇，郵政體制改革的最終目的是滿足消費者的需要，因此必須堅持消費者至上的原則，堅持“人民郵政為人民”的服務(wù)宗旨。郵政消費者有多方面的需求：服務(wù)態(tài)度優(yōu)質(zhì)需求、快捷準確方便需求、安全和保密需求、選擇多樣性需求、廉價需求等。不同的消費者有不同的需求偏好。郵政體制改革應(yīng)綜合考慮多層次消費者的多樣性需求，尊重消費者的選擇權(quán)，不能只強調(diào)某種需求而忽視了其他需求。
�。ㄋ模﹫猿钟欣卩]政服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的原則
隨著郵政業(yè)務(wù)的迅速發(fā)展，新興郵政業(yè)務(wù)越來越多，新興郵政業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)郵政業(yè)務(wù)形成了交叉發(fā)展的態(tài)勢，郵政與運輸、金融、物流、快遞、貿(mào)易等行業(yè)形成了“你中有我，我中有你”的關(guān)系。因此，郵政體制改革必須適應(yīng)這種業(yè)務(wù)發(fā)展的新趨勢，要從有利于郵政服務(wù)業(yè)健康發(fā)展出發(fā)推進郵政體制改革。
二、推進政企分開、政資分開，轉(zhuǎn)變郵政部門職能
政企不分是現(xiàn)行郵政體制存在的最主要問題，因而推進政企分開是郵政體制改革的核心內(nèi)容。政企分開必須同時做到郵政服務(wù)業(yè)的管理部門（逐步演化為獨立的監(jiān)管機構(gòu)）與郵政企業(yè)機構(gòu)分開、人員分開和財務(wù)分開。推進政企分開的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變郵政部門的職能，要將郵政部門經(jīng)營業(yè)務(wù)的職能分離出來，將其轉(zhuǎn)變成對整個郵政服務(wù)業(yè)進行公正監(jiān)管、公平執(zhí)法的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。將現(xiàn)行體制中的政府職能劃歸監(jiān)管機構(gòu)，并增加相應(yīng)的監(jiān)管職能。轉(zhuǎn)變職能后的郵政部門依法管理、公平對待郵政企業(yè)和非郵政企業(yè)。
同時，要推進政資分開和政事分開（政府職能與事業(yè)職能分開）。目前，國家郵政部門既是郵政服務(wù)業(yè)的政府管理部門，又是郵政系統(tǒng)國有資產(chǎn)的所有者代表，政資不分。在政資不分的體制下，當郵政企業(yè)與非郵政企業(yè)發(fā)生利益糾紛時，郵政部門很可能從維護自身利益出發(fā)，偏袒自己作為所有者的郵政企業(yè)，不利于維護其作為政府管理部門的公正形象，不利于實施公平監(jiān)管。因此，必須推進政資分開，將郵政部門的國有資產(chǎn)出資者職能轉(zhuǎn)移到國有資產(chǎn)管理委員會，使郵政部門轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒐泥]政市場監(jiān)管者。而且，郵政系統(tǒng)除了有一系列企業(yè)外，還有不少事業(yè)單位。事業(yè)單位與企業(yè)一樣不適宜與政府的行業(yè)管理機構(gòu)混在一起，必須在機構(gòu)、人員和財務(wù)等方面分開，將郵政系統(tǒng)所屬事業(yè)單位剝離出去。
三、對郵政企業(yè)進行公司化和集團化改造，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度
在政企分開的過程中，根據(jù)專業(yè)化分工原則，以條為主，對現(xiàn)有郵政企業(yè)進行公司化改造，設(shè)立一系列郵政專業(yè)化公司。在專業(yè)化公司之上可組建“中國郵政控股集團”。在公司化和集團化改造后，郵政管理部門要逐步取消對這些公司的行政干預，使其自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展，各公司則要按照服務(wù)業(yè)的要求轉(zhuǎn)變觀念，面向市場。
進行了公司化改造并不意味著已建立了現(xiàn)代企業(yè)制度。政企分開后的郵政企業(yè)，還要著力建立以“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”為特征的現(xiàn)代企業(yè)制度。要進一步明晰產(chǎn)權(quán)，實行股權(quán)多元化，對一些競爭性比較強的業(yè)務(wù)和領(lǐng)域，允許多種所有制形式參與，也可考慮對現(xiàn)有壟斷企業(yè)進行分拆，以促進競爭。同時，要以專業(yè)化公司為龍頭，對郵政系統(tǒng)的企業(yè)和資產(chǎn)進行重組。
四、分拆普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，縮小專營業(yè)務(wù)范圍
郵政系統(tǒng)的普遍服務(wù)業(yè)務(wù)屬公益性業(yè)務(wù)，可以享受政府補貼；競爭性業(yè)務(wù)屬商業(yè)性業(yè)務(wù)，必須與其他非郵政企業(yè)公平競爭，二者具有完全不同的性質(zhì)。目前，中國郵政部門既經(jīng)營公益性的普遍服務(wù)業(yè)務(wù)，又經(jīng)營競爭性的業(yè)務(wù)。兩種不同性質(zhì)業(yè)務(wù)的混營，再加上排斥其他相關(guān)的市場競爭主體，造成了郵政服務(wù)市場的混亂，也不利于郵政部門進行科學監(jiān)管。因此，郵政體制改革的一項重要任務(wù)就是分拆普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)（如郵政速遞、郵政物流等），要對這兩種不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)在機構(gòu)、人員、財務(wù)、政策支持和監(jiān)管等方面進行分離，在“中國郵政控股集團”內(nèi)部將普遍服務(wù)業(yè)務(wù)部門和競爭性業(yè)務(wù)部門徹底分開。分拆普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)后，從事競爭性業(yè)務(wù)的郵政企業(yè)要徹底實現(xiàn)與行政脫鉤，與其他非郵政企業(yè)公平競爭。郵政部門經(jīng)營的ＥＭＳ在交通運輸、海關(guān)監(jiān)管、稅收安排等方面應(yīng)與快遞企業(yè)等非郵政企業(yè)一樣對待，不再享有特權(quán)。郵政普遍服務(wù)標識只能使用于提供普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的郵政企業(yè)和國家授權(quán)的機構(gòu)，不能被從事競爭性業(yè)務(wù)的郵政企業(yè)借用。
一般說來專營業(yè)務(wù)效率較低，難以滿足消費者的多樣性需求，因此要在保證普遍服務(wù)的前提下，嚴格限制、逐步縮小專營業(yè)務(wù)范圍。我國《郵政法》對專營業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定過于含糊，歐盟的規(guī)定值得借鑒，當然不一定照搬。歐盟規(guī)定的專營業(yè)務(wù)范圍為：目前至2005年底，重量不超過100克、且價格（資費）不超過一類信件（歐盟各國根據(jù)本國和成員國間的交通狀況決定的處于第一個重量級別且投遞速度標準最快的那一類）價格3倍的信件，包括快遞；以及此限度內(nèi)的跨境函件、直接函件。
專營業(yè)務(wù)范圍的確定涉及到各方面權(quán)益的調(diào)整，必須在廣泛聽取各方意見后以法律形式予以確定。根據(jù)我國實際，同時借鑒歐盟的做法，我們提出如下三個建議方案，供決策參考：
方案一：郵政部門專營私人信函和國家機要通信；
方案二：在方案一的基礎(chǔ)上加上資費限制，即郵政專營范圍為價格（資費）不超過一類信件（處于第一個重量級別且投遞速度標準最快的那一類）價格3倍的私人信函（包括快遞）及不受資費限制的國家機要通信；
方案三：借鑒歐盟的現(xiàn)行做法，從目前至2005年底郵政專營業(yè)務(wù)范圍為：重量不超過100克、且價格（資費）不超過一類信件價格3倍的信件，包括快遞；從2006年起，郵政信函專營業(yè)務(wù)范圍重量降至50克以下，價格（資費）降至同類信件的2．5倍以下。
普遍服務(wù)的標準（價格、服務(wù)質(zhì)量、安全性等）應(yīng)對全社會公開，同時在實施過程中要接受社會的監(jiān)督。
五、明確普遍服務(wù)業(yè)務(wù)范圍，建立普遍服務(wù)補償機制
郵政普遍服務(wù)是各國政府對公民應(yīng)盡的責任和義務(wù)，政府應(yīng)廣泛征求公民意見，通過立法，一方面明確郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的范圍、內(nèi)容和標準，保證公民的權(quán)益；另一方面對承擔普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的郵政部門或郵政企業(yè)進行合理的補償。普遍服務(wù)的標準（價格、服務(wù)質(zhì)量、安全性等）對全社會公開。
我國《郵政法》沒有規(guī)定普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的范圍。普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的范圍可借鑒歐盟規(guī)定：2公斤以內(nèi)的郵件（包括信件、報刊、書籍、商業(yè)目錄以及包裹等）的收檢、分檢、運輸和投遞；10公斤以內(nèi)的包裹的收檢、分檢、運輸和投遞。普遍服務(wù)的地域范圍既包括境內(nèi)服務(wù)，又包括跨境服務(wù)。
我們可借鑒國際經(jīng)驗建立新的普遍服務(wù)補償機制，對普遍服務(wù)提供者進行適當補貼，但要防止普遍服務(wù)提供者將補貼和優(yōu)惠政策用于競爭性業(yè)務(wù)而造成自由競爭的扭曲。根據(jù)國際經(jīng)驗，普遍服務(wù)業(yè)務(wù)既可委托郵政企業(yè)專營，也可引入招投標制等競爭機制，委托非郵政企業(yè)經(jīng)營。普遍服務(wù)補償資金的來源可有：國家財政補貼；對普遍服務(wù)業(yè)務(wù)予以免稅；建立普遍服務(wù)補償基金；社會捐贈，等等。
六、建立獨立公正的郵政監(jiān)管機構(gòu)，加強對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督
為了保證普遍服務(wù)和維護郵政市場公平競爭秩序，必須在推進政企分開和組建國家郵政控股集團的同時，盡快建立獨立公正的郵政監(jiān)管機構(gòu)。該機構(gòu)獨立于監(jiān)管對象，對所有監(jiān)管對象一視同仁。該機構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，嚴格依法辦事，對所有郵政市場中的企業(yè)行使監(jiān)管職能，監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一，程序透明。郵政監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置可有兩種模式：模式一是在實現(xiàn)政企分開后將現(xiàn)郵政部門改造成郵政監(jiān)管機構(gòu)，該機構(gòu)既可單獨存在，也可掛靠在信息產(chǎn)業(yè)部或商務(wù)部；模式二是將郵政監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移到郵政系統(tǒng)外的第三方，建立獨立于所有郵政市場主體的監(jiān)管機構(gòu)，郵政部門則演變成代表郵政服務(wù)業(yè)利益的行業(yè)協(xié)會。
模式一短期可行。模式一的優(yōu)點在于：尊重歷史和現(xiàn)實，充分發(fā)揮郵政部門的經(jīng)驗和作用。缺點在于：在政企分開之前，郵政部門難以獨立公正地發(fā)揮監(jiān)管作用，即使在政企分開后也可能由于利益的歷史淵源關(guān)系而出現(xiàn)偏袒郵政企業(yè)的現(xiàn)象。
模式二長期可行。模式二的優(yōu)點在于：擺脫郵政部門與郵政企業(yè)的利益糾纏關(guān)系，通過沒有利益關(guān)系的第三方進行公正監(jiān)管。在獨立監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立之前，宜尊重歷史，維持郵政部門監(jiān)管郵政企業(yè)，其他有關(guān)部委（如商務(wù)部、工商局等）監(jiān)管非郵政企業(yè)的格局，將委托管理限于普遍服務(wù)業(yè)務(wù)，尊重和保護依法經(jīng)營企業(yè)的合法經(jīng)營權(quán)。
加強對監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管人員的監(jiān)督是建立科學合理郵政監(jiān)管體制的重要一環(huán)。對郵政監(jiān)管機構(gòu)可采取輿論監(jiān)督、審計監(jiān)督、法律監(jiān)督、行業(yè)協(xié)會監(jiān)督等多種監(jiān)督手段。
七、將《郵政法》修改與郵政體制改革銜接起來
在計劃經(jīng)濟仍占主導地位的20世紀80年代中期制定的《郵政法》已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟迅速發(fā)展和加入ＷＴＯ等新形勢的需要，必須盡快進行修改�！多]政法》修改應(yīng)堅持立法與改革相一致的原則�！多]政法》修改一定要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和國際規(guī)則的要求，體現(xiàn)政企分開和尊重消費者選擇權(quán)的郵政改革方向，體現(xiàn)上述郵政改革的基本內(nèi)容，為未來政企分開的郵政體制提供規(guī)范，而絕不能成為郵政改革的障礙。《郵政法》修改要體現(xiàn)公平和公正的基本準則，要在保障公民通信權(quán)利和保證郵政履行普遍服務(wù)義務(wù)的前提下最大限度地開放郵政服務(wù)市場，要為所有郵政服務(wù)市場主體提供公平競爭的制度環(huán)境，絕不能成為維護部門壟斷權(quán)益的工具，杜絕出現(xiàn)“經(jīng)濟權(quán)益部門化、部門權(quán)益法制化”的現(xiàn)象。
修改和完善的重點有：郵政和郵政服務(wù)業(yè)務(wù)（如信函、信件等）的內(nèi)涵和外延；普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的范圍、提供者和服務(wù)標準；專營業(yè)務(wù)的范圍、提供者和服務(wù)標準；普遍服務(wù)補償資金來源、補償對象、補償標準、會計標準、監(jiān)管機構(gòu)等；普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)的界限和關(guān)系；保證消費者的用郵選擇權(quán)；郵政監(jiān)管機構(gòu)及其職責、權(quán)限；對郵政監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督機制，等。
由于《郵政法》的修改涉及到公民通信權(quán)利的保護，涉及到中外消費者對郵政服務(wù)多方面需求的滿足，涉及到廣大郵政企業(yè)和非郵政企業(yè)公平競爭秩序的維護，涉及到郵政服務(wù)業(yè)務(wù)有關(guān)主管部門和郵政系統(tǒng)內(nèi)部各方面權(quán)限的劃分。因此，《郵政法》修改必須認真進行調(diào)查研究，多方進行科學論證，廣泛聽取各方意見。尤其對涉及公民通信自由、通信秘密、用郵選擇權(quán)和郵政專營范圍等內(nèi)容，應(yīng)當依法舉行公眾聽證會。郵政部門在部分涉及權(quán)益紛爭的條款修訂中應(yīng)實行回避制度。
目前修改《郵政法》正當其時，但正式頒布新《郵政法》則必須慎重考慮郵政體制改革的進展情況。在郵政服務(wù)業(yè)仍處于政企合一體制，國家郵政部門既是郵政市場監(jiān)管者和執(zhí)法者，又是郵政服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營者的情況下，新《郵政法》的頒布必須慎重。建議在郵政體制改革方案明朗后，再制定、頒布與改革方案相一致的新《郵政法》。
八、全面推進郵政其他各項制度改革
在網(wǎng)絡(luò)運行體制方面，以郵政營業(yè)、投遞、電子郵政和分揀（配送）運輸四大郵政全網(wǎng)為基礎(chǔ)，組成營業(yè)局、投遞局、電子郵政部門和中心局四個專業(yè)網(wǎng)絡(luò)管理機構(gòu)，依托四大網(wǎng)絡(luò)組建函件、包裹、速遞、報刊發(fā)行、國際業(yè)務(wù)、集郵、儲匯等一批專業(yè)公司。四大網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)公司在機構(gòu)、人員、財務(wù)核算和監(jiān)管上分離。各專業(yè)局可根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需求建立相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)模塊，公用網(wǎng)絡(luò)平臺投資和運營成本根據(jù)各專業(yè)模塊大小和使用量進行成本分攤。為適應(yīng)全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一的局面，可以抓住全網(wǎng)，放開終端性業(yè)務(wù)，大力開展各種代辦代收業(yè)務(wù)。
在投遞體制方面，繼續(xù)加快實施郵區(qū)中心局體制，在完善一級中心局和省會二級中心局業(yè)務(wù)功能和管理體制的基礎(chǔ)上，抓好非省會二級中心局的經(jīng)營管理工作，規(guī)范各級中心局的職能。繼續(xù)深化投遞體制改革，適應(yīng)重組郵政物流配送體系的需要，以城市投遞為重點，強化投遞網(wǎng)的營銷功能，促進傳統(tǒng)投遞網(wǎng)向現(xiàn)代物流配送網(wǎng)轉(zhuǎn)變，逐步建立起多功能、快速高效的郵政物品遞送網(wǎng)。
在營銷制度方面，建立營銷部門和營業(yè)部門分工負責的營銷體制，專業(yè)營銷部門負責大戶營銷和上門營銷，營業(yè)部門負責營業(yè)窗口服務(wù)。杜絕跨區(qū)經(jīng)營、內(nèi)部壓價和惡性競爭。
在郵政定價制度方面，要改革主要由政府物價部門定價的制度，競爭性業(yè)務(wù)的價格完全由市場決定，普遍服務(wù)業(yè)務(wù)或?qū)I業(yè)務(wù)的價格要更多地通過舉行公眾聽證會來決定。
另外，在人事制度、用工制度、分配考核制度等方面也可進行深入改革，以應(yīng)對郵政市場日益激烈的競爭，實現(xiàn)郵政業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
國務(wù)院發(fā)展研究中心
“中國郵政體制改革研究”課題組
課題負責人：劉世錦 馮飛
課題協(xié)調(diào)人：李佐軍
課題組成員：石耀東 李佐軍
梁仰椿 來有為
本報告執(zhí)筆：李佐軍
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